PROPUESTA SOBRE LA REGULACIÓN DE LA VISITA PÚBLICA GRATUITA
A BIENES DE INTERÉS CULTURAL
Modificación de la Ley 14/2007,
de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía
ÍNDICE
1º. El derecho al Patrimonio Cultural
2º. Antecedentes históricos de la regulación de
la visita pública gratuita a los Monumentos Históricos
Artísticos
3º. La regulación actual de la visita pública
gratuita a los Bienes de Interés Cultural en la normativa estatal y
andaluza
4º. La regulación actual de la visita pública
gratuita a los Bienes de Interés Cultural en otras normas autonómicas
5º. Queja 16/0443 del Defensor de Pueblo de
Andalucía dirigida a Consejería de Cultura
6º Anteproyecto de Ley por el que se
modifica la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de
Andalucía
7º. Plazo para la efectividad del derecho/deber
de visita pública gratuita en el borrador del texto articulado del Reglamento
General del Patrimonio Histórico de Andalucía
8º. Propuesta concreta para que la Ley
14/2007, de 26 de septiembre, modificada regule expresamente el plazo para la
efectividad del derecho/deber de visita pública gratuita, sin remisión a
desarrollo reglamentario
9º. Otras cuestiones relevantes de la visita
pública gratuita a los BIC
Anexo I Cuadro comparativo
1º. El derecho al Patrimonio Cultural
Siguiendo a LÓPEZ BRAVO, Carlos: El Patrimonio Cultural
en el sistema de derechos fundamentales, Universidad de Sevilla, 1999 “…el
derecho a acceder al Patrimonio Histórico y a su disfrute debe encuadrarse
entre aquellos derechos económicos, sociales y culturales fruto del
constitucionalismo del Estado Social…”
Se trata de uno de los derechos llamados de tercera
generación, constitucionalizados en los artículos 44 y 46 de la Carta Magna. A
juicio del autor, el Derecho al Patrimonio Cultural comprende, de una parte, un
aspecto jurídico-público (el conjunto de obligaciones que asumen los poderes
públicos para la conservación, salvaguarda, promoción y difusión de bienes
histórico-artísticos y culturales) y, de otra, un aspecto jurídico-privado, que
es el derecho individual al patrimonio cultural (derecho a acceder al
Patrimonio Cultural; a disfrutar de sus creaciones; derecho a exigir a los
poderes públicos el cumplimiento de sus obligaciones en la materia; etcétera)
Nosotros entendemos que la visita pública gratuita a los
Bienes de Interés Cultural (BIC) no es fundamentalmente un deber engorroso que
se endosa a titulares o poseedores de BIC, sino una materialización esencial
del derecho al Patrimonio Cultural, garantizando que cualquier persona, con
independencia de sus condiciones económicas o sociales, pueda acceder al
conocimiento de aquellos bienes que están en la cúspide de la protección
patrimonial, mediante la observación y visita de los mismos en días previamente
fijados y con independencia del carácter público o privado, institucional o
particular del titular del bien.
2º. Antecedentes históricos de la regulación de la visita
pública gratuita a los Monumentos Históricos Artísticos
La
normativa española de protección patrimonial ya previó en la Ley de 13
de mayo de 1933, sobre Defensa, Conservación y Acrecentamiento del Patrimonio
Histórico Artístico Nacional, la cuestión de la visita pública gratuita.
Concretamente, el artículo 29 de esta norma disponía:
“Los
organismos oficiales y las entidades civiles y eclesiásticas, de cualquier
clase que sean, tienen la ineludible obligación de permitir, cuatro veces al
mes y en días y horas previa y públicamente señalados, la contemplación, el
estudio y la reproducción fotográfica o dibujada de los inmuebles sujetos a
esta Ley que les pertenezcan o que tengan en posesión.
Respecto
a vaciados tendrán que hacerse por funcionarios técnicos del Museo de
Reproducciones y previo informe.
Los
particulares y las personas jurídicas poseedoras de inmuebles declarados
Monumentos histórico-artísticos, tendrán la misma obligación.”
Con fecha 15 de febrero de 1980, el entonces Ministro de
Cultura dictó una Orden por la que se regula el régimen de visitas
gratuitas a los monumentos histórico-artísticos. El régimen a que se refiere es
el que estableció la citada Ley de 1933. Señala la parte expositiva de la orden
que “La experiencia obtenida en el cumplimiento de estas obligaciones hace
aconsejable una más exacta concreción de determinados extremos de las mismas, a
fin de facilitar su mayor efectividad.”
3º. La regulación actual de la visita pública gratuita a
los Bienes de Interés Cultural en la normativa estatal y andaluza
El
artículo 13.3 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico
Español (LPHE) dispone:
“…los propietarios y, en su caso, los titulares de derechos
reales sobre tales bienes, o quienes los posean por cualquier título, están
obligados a permitir y facilitar su inspección por parte de los Organismos
competentes, su estudio a los investigadores, previa solicitud razonada de
éstos, y su visita pública, en las condiciones de gratuidad que se determinen
reglamentariamente, al menos cuatro días al mes, en días y horas previamente
señalados. El cumplimiento de esta última obligación podrá ser dispensado total
o parcialmente por la Administración competente cuando medie causa
justificada...”
Nos
permitimos reproducir un enfático párrafo de la Exposición de Motivos de la
LPHE:
“En consecuencia, y como objetivo último, la Ley no busca
sino el acceso a los bienes que constituyen nuestro Patrimonio Histórico. Todas
las medidas de protección y fomento que la Ley establece sólo cobran sentido
si, al final, conducen a que un número cada vez mayor de ciudadanos pueda
contemplar y disfrutar las obras que son herencia de la capacidad colectiva de
un pueblo. Porque en un Estado democrático estos bienes deben estar
adecuadamente puestos al servicio de la colectividad en el convencimiento de
que con su disfrute se facilita el acceso a la cultura y que ésta, en
definitiva, es camino seguro hacia la libertad de los pueblos.”
El desarrollo reglamentario de
este precepto se efectuó por la disposición adicional cuarta del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero que dispone:
“1. Los propietarios y, en su caso, los titulares de
derechos reales sobre Bienes de Interés Cultural deberán permitir la visita
pública y gratuita de los mismos a las personas que acrediten la nacionalidad
española.
2. Esta visita comprenderá la contemplación de tales
bienes, con exclusión, en el caso de inmuebles, de los lugares o dependencias
de los mismos que no afecten a su condición de bien de interés cultural.
Respecto a su reproducción fotográfica o dibujada se estará a lo que determine
el órgano competente para la protección del bien, salvando, en todo caso, los
eventuales derechos de propiedad intelectual.
3. La visita a que se refiere esta disposición se
permitirá de acuerdo con un calendario y horario que deberá ser aprobado por el
órgano competente para la protección del bien y, en el caso de inmuebles, se
hará constar en un lugar visible que sea compatible con los valores artísticos
de éstos.
4. El cumplimiento de lo previsto en los apartados
anteriores podrá ser dispensado conforme al artículo 13.2 de la Ley 16/1985”.
Por su parte, el artículo 14.3 de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del
Patrimonio Histórico de Andalucía prevé que:
“Cuando se trate de Bienes de Interés Cultural, además se
permitirá la visita pública gratuita, al menos cuatro días al mes, en días y
horas previamente señalados, constando esta información de manera accesible y
pública a los ciudadanos en lugar adecuado del Bien de Interés Cultural. El
cumplimiento de esta obligación podrá ser dispensado total o parcialmente por
la Consejería competente en materia de patrimonio histórico cuando medie causa
justificada.
Hay que recordar que la primera ley de Patrimonio Histórico
andaluza, la Ley 1/1991, de 3 de julio, de Patrimonio Histórico de Andalucía,
no reguló esta cuestión.
El número 4
del referido artículo 14 de la LPHA 4 dispone que “Reglamentariamente se determinarán
las condiciones en que tales deberes deban ser cumplidos”, y entre tales
deberes está el de facilitar la visita pública gratuita. Además el artículo
110.a) tipifica como infracción leve, sancionable con multa de hasta cien mil
euros, “El
incumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 14, cuando no
constituya infracción grave o muy grave”.
La LPHA aún no ha tenido
desarrollo reglamentario, a pesar que en enero de 2009 se presentó el primer
borrador del Reglamento General del Patrimonio Histórico de Andalucía que
pretendía integrar junto al propio desarrollo de la Ley el contenido de tres normas
reglamentarias previas: el Decreto de organización administrativa del
Patrimonio Histórico de Andalucía; el Reglamento de protección y fomento del
Patrimonio Histórico de Andalucía y el Reglamento de Actividades Arqueológicas.
Mediante Resolución de 26 de septiembre de 2011, la Dirección General de
Bienes Culturales, acordó someter a información pública el Proyecto de Decreto
por el que se aprueba el Reglamento General de desarrollo de la Ley 14/2007, de
26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.
4º. La regulación actual de la visita pública gratuita a
los Bienes de Interés Cultural en otras normas autonómicas
En general los
legisladores autonómicos han seguido un esquema similar para regular la visita
pública gratuita en las leyes de patrimonio histórico: reservar el deber para
los bienes patrimoniales más relevantes; prever cuatro días de visita gratuita;
referir las posibilidades de dispensa; y remitir la concreción de las condiciones
a desarrollo reglamentario, incluyendo la efectividad de la medida.
Véanse por ejemplo
el artículo 24 de la Ley 7/1990, de 3 de julio, de Patrimonio
Cultural Vasco; artículos 30 y 61 de la Ley 9/1993, de 30 de septiembre, del
Patrimonio Cultural Catalán; artículo 48 de la Ley 5/2016, de 4 de mayo, del
patrimonio cultural de Galicia; artículo 32 de la Ley 4/1998, de 11 de junio,
del Patrimonio Cultural Valenciano; o artículo 33 de la Ley 3/1999, de 10 de
marzo, del Patrimonio Cultural Aragonés.
La única Ley de las citadas que
concreta en el propio texto legal cuándo debe entrar en vigor el deber de
visita es la gallega, estableciendo una vacatio
legis del deber de visita pública de …¡tres años! Esto es lo que establece
la Disposición adicional sexta de la Ley 5/2016, de 4 de mayo:
“1.
En el plazo de tres años desde la entrada en vigor de esta ley, las personas
propietarias, poseedoras, arrendatarias y, en general, titulares de derechos
reales sobre los bienes de interés cultural específicamente declarados
comunicarán a la consejería competente en materia de patrimonio cultural las
condiciones y el calendario para la realización de la visita pública gratuita
establecida en el artículo 48, con la indicación de los espacios que
constituyan domicilio particular o en los que pueda resultar afectado el
derecho a la intimidad personal y familiar, debidamente justificados.”
La
Ley gallega es de 2016, por lo que parece poco demorar tres años la entrada en
vigor de una obligación que, como hemos visto, ya era derecho positivo en 1933
y que ya constaba en la Ley 16/1985, de 25 de
junio, del Patrimonio Histórico Español, treinta años atrás.
Al margen de la anécdota gallega, lo que se constata es que
la técnica legislativa para regular esta cuestión es razonable (contenido
básico+concreción reglamentaria) si, efectivamente se procede a la concreción
reglamentaria. En el proyecto de regulación que más adelante comentamos, casi
podría obviarse el desarrollo reglamentario si constara la fecha de entrada en
vigor del deber de visita pública.
5º. Queja 16/0443 del Defensor de Pueblo de Andalucía
dirigida a Consejería de Cultura
En enero de 2016, la institución del Defensor del Pueblo de
Andalucía (DPA) incoó de oficio la queja 16/0443, fundamentada en la no
efectividad del derecho de visita gratuita a los BIC por la remisión de la Ley
14/2007, de 26 de noviembre al desarrollo reglamentario y la inexistencia de
éste.
El DPA cerró la queja al comunicar la Consejería de Cultura
que la aprobación de la norma reglamentaria era muy próxima. El DPA formuló la
siguiente sugerencia y recomendación:
RECOMENDACIÓN, a fin de que la
Consejería de Cultura promueva, tras los trámites oportunos, la definitiva
aprobación del reglamento de desarrollo de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre,
del Patrimonio Histórico de Andalucía, tras nueve años desde su aprobación.
SUGERENCIA, para que la
Consejería de Cultura disponga un plan específico con medidas de comprobación y
control del régimen de cumplimiento del derecho de visita reconocido a los BIC
en el artículo 13.4 de la LPHA.
El
contenido de las actuaciones del DPA puede consultarse en el siguiente enlace:
6º Anteproyecto de Ley por el que se modifica la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del
Patrimonio Histórico de Andalucía
Nos
referimos al texto de 19/02/2018, con referencia 63_18-CU, obtenible en la web
http://www.juntadeandalucia.es/servicios/normas-elaboracion.html
El
artículo 14 que regula, junto a otros aspectos, el tema de la visita pública
gratuita supone un importante avance con respecto a la Ley actual, al
detallarse ya una regulación concreta (básicamente la comunicación a la
Delegación Territorial de Cultura con días y horas de la visita y procedimiento
de autorización o subsanación).
No obstante,
vuelve a no detallarse cuándo empezará a ser efectivo el deber y vuelve a
remitirlo por la vía de los hechos al desarrollo reglamentario del número 4 del
artículo, que seguiría vigente (Reglamentariamente se determinarán las
condiciones en que tales deberes deban ser cumplidos), ya que una condición
esencial es la fecha en que empezará a exigirse la obligación.
Resultaría
sorprenderte que se modificara la Ley 14/2007, de 26 de noviembre y…volviera a
quedar en el limbo jurídico la regulación completa y definitiva del deber/derecho
de visita pública gratuita a los BIC.
7º. Plazo para la efectividad del derecho/deber de visita
pública gratuita en el borrador del texto articulado del Reglamento General del
Patrimonio Histórico de Andalucía
Como dijimos con anterioridad, mediante
Resolución de 26 de septiembre de 2011, la Dirección General de Bienes
Culturales, acordó someter a información pública el Proyecto de Decreto por el
que se aprueba el Reglamento General de desarrollo de la Ley 14/2007, de 26 de
noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía. Fijémonos en el contenido del
artículo 33 que estaba destinado a regular la cuestión objeto de esta
propuesta:
“Artículo
33. Visita pública gratuita a los Bienes de Interés Cultural.
1.
Conforme a lo previsto en el artículo 14.3 de la Ley 14/2007, de 26 de
noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía, cuando se trate de Bienes de
Interés Cultural, además de las obligaciones generales a que se refieren los
artículos anteriores, las personas propietarias, titulares de derechos o
simples poseedoras de los bienes deberán permitir la visita pública gratuita,
durante al menos cuatro días al mes, en días y horario habitual previamente
señalados. Esta visita comprenderá, en todo caso, el acceso y la contemplación
de los bienes en su integridad, sin perjuicio, de la posibilidad de dispensa,
total o parcial, regulada en los apartados siguientes.
2. En
el plazo de tres meses, contados a partir de la publicación de la inscripción
del Bien de Interés Cultural en el Catálogo General, las personas propietarias,
titulares de derechos o simples poseedoras, deberán presentar a la Consejería
competente en materia de patrimonio histórico una propuesta en la que se
concreten días y horas de visita pública gratuita.
Recibida
dicha comunicación, la Consejería competente en materia de patrimonio histórico
resolverá de acuerdo a las circunstancias expuestas, teniendo en cuenta las
características del bien protegido. Cualquier modificación del horario de la
visita pública gratuita se ajustará a lo dispuesto anteriormente.
3.
Fijados el calendario y el horario, éstos se expondrán de forma permanente al
público, en un lugar adecuado, accesible y visible desde el espacio público,
que sea compatible con los valores del bien, utilizando medios que no perturben
su contemplación, entorno o estética.
4. En
el caso de bienes muebles, se podrá acordar como obligación sustitutoria el
depósito del bien en un lugar que reúna las adecuadas condiciones de seguridad
y exhibición durante un período máximo de cinco meses cada dos años o,
preferentemente, su préstamo temporal para exposiciones organizadas por la
Consejería competente en materia de patrimonio histórico.
5. Se
podrá dispensar total o parcialmente del cumplimiento de la obligación de
permitir la visita pública gratuita cuando concurra causa justificada, que
deberá invocarse y acreditarse suficientemente por el interesado, ponderándose,
en cada caso, las circunstancias existentes”
Por lo que
respecta a la efectividad del cumplimiento del deber/derecho de visita pública
gratuita, en el número 2 del artículo se fija un plazo máximo de tres meses, contados
a partir de la publicación de la inscripción del BIC en el Catálogo General del
Patrimonio Histórico Andaluz, para que las personas propietarias, titulares de
derechos o simples poseedoras de BIC realicen la comunicación de días y horas
de visita.
La dicción literal del texto parece referirse a
los BIC que se inscriben desde la entrada
en vigor de la Ley en el Catálogo General, no a los ya inscritos.
8º. Propuesta concreta para que la Ley 14/2007, de 26 de
septiembre, modificada regule expresamente el plazo para la efectividad del
derecho/deber de visita pública gratuita, sin necesidad de remisión a
desarrollo reglamentario.
Usando como plazo el que hemos indicado en el apartado
anterior, que preveía el borrador de Reglamento, de tres meses desde la
inscripción de los BIC en el Catálogo General, formulamos la propuesta que se
indica.
Adicionar el siguiente párrafo
al texto del artículo 14.3 propuesto por el Consejo de Gobierno:
“La
comunicación a que se refiere este número deberá realizarse en el plazo de tres
meses, contados a partir de la publicación de la inscripción del Bien de
Interés Cultural en el Catálogo General, o en el plazo de tres meses desde la
entrada en vigor de esta Ley en el caso de Bienes de Interés Cultural ya
inscritos”.
De esta manera se precisa ya en la Ley
cuál es el plazo máximo para que propietarios, titulares de derechos o simples
poseedores de BIC comuniquen los días y
horas de visita: con carácter general para todos los bienes ya inscritos en el
plazo de tres meses desde que entre en vigor la Ley y con carácter particular
para cada nuevo BIC inscrito, en el plazo de tres meses desde la inscripción en
el Catálogo General.
Como anexo I adjuntamos cuadro
comparativo con la regulación actual, el anteproyecto del Consejo de Gobierno y
nuestra propuesta.
8º. Otras cuestiones relevantes de la
visita pública gratuita a los BIC
Sin
perjuicio de nuestras reflexiones anteriores, que centran el objeto de esta
propuesta y sin que entremos en más consideraciones de fondo, si nos atrevemos
a plantear dos aspectos importantes de la visita pública gratuita que,
seguramente, no estén suficientemente desarrolladas en el anteproyecto del
Consejo de Gobierno.
Por una parte, nos referimos a quiénes
son los titulares del derecho a la visita pública gratuita; ¿Las personas
nacidas o residentes en Andalucía?; ¿Las personas nacidas o residentes en
España?; ¿Las personas nacidas o residentes en la Unión Europea?
Citar expresamente en la Ley a las
personas titulares de este derecho puede evitar problemas de interpretación.
La segunda cuestión es sobre el
polémico tema del régimen de dispensas para casos justificados. Adjuntamos un artículo (*) que analiza varias sentencias judiciales sobre el tema de las
dispensas. Seguramente la norma, en aras a una mayor seguridad jurídica, deba
insistir en la excepcionalidad de las dispensas y en la prevalencia del interés
público.
(*) GALLEGO GÓMEZ, Jésica: “El derecho
de visita pública en los Bienes de Interés Cultural: Análisis jurisprudencial”,
e-rph, Revista Electrónica de Patrimonio Histórico, Universidad de Granada, nº
21, diciembre de 2017
Anexo I Cuadro comparativo
Redacción actual
Artículo 14 Obligaciones de las personas titulares
3. Cuando se trate de
Bienes de Interés Cultural, además se permitirá la visita pública gratuita, al
menos cuatro días al mes, en días y horas previamente señalados, constando esta
información de manera accesible y pública a los ciudadanos en lugar adecuado
del Bien de Interés Cultural. El cumplimiento de esta obligación podrá ser
dispensado total o parcialmente por la Consejería competente en materia de
patrimonio histórico cuando medie causa justificada. En el caso de bienes
muebles se podrá, igualmente, acordar como obligación sustitutoria el depósito
del bien en un lugar que reúna las adecuadas condiciones de seguridad y
exhibición durante un período máximo de cinco meses cada dos años o,
preferentemente, su préstamo temporal para exposiciones organizadas por la
Consejería competente en materia de patrimonio histórico.
Propuesta de modificación Consejo de
Gobierno
Artículo 14 Obligaciones de las personas titulares
3.
Cuando se trate de Bienes de Interés Cultural, además se permitirá la visita
pública gratuita, al menos un día a la semana, previamente señalado por las
personas propietarias, poseedoras o titulares de derechos reales afectados,
constando esta información de manera accesible y pública a la ciudadanía en
lugar adecuado del Bien de Interés Cultural.
La
información del párrafo anterior deberá ser comunicada previamente a la
Delegación Territorial competente en materia de patrimonio histórico de la
provincia en la que radique el bien de interés cultural con una antelación
mínima de un mes a la fecha de implantación de la visita pública. Recibida la
comunicación, la citada Delegación Territorial comprobará la información
presentada al efecto y, en su caso,
podrá requerir que se subsane o complete a fin de garantizar el acceso de la
ciudadanía al Bien de Interés Cultural de que se trate. En este último caso, no
podrá efectuarse la visita pública hasta que se cumplimente el requerimiento.
Transcurrido el mes sin producirse dicho requerimiento se podrá iniciar la
visita pública.
Sin
perjuicio de lo previsto en los párrafos anteriores, el cumplimiento de esta
obligación podrá ser dispensado total o parcialmente por la Consejería
competente en materia de patrimonio histórico cuando medie causa justificada.
No obstante, el deber de permitir el acceso se compatibilizará, en todo caso,
con el derecho a la intimidad personal y familiar. La Consejería competente en
materia de patrimonio histórico podrá fijar, en
su caso, previa audiencia a las personas propietarias, poseedoras o titulares
de derechos reales afectados, un espacio mínimo susceptible de visita pública.
Cuando
se trate de bienes muebles se podrá, igualmente, acordar como obligación
sustitutoria el depósito del bien en un lugar que reúna las adecuadas
condiciones de seguridad y exhibición
durante un período máximo de cinco meses cada dos años o, preferentemente, su
préstamo temporal para exposiciones organizadas por la Consejería competente en
materia de patrimonio histórico.
Propuesta de modificación nuestra
Artículo 14 Obligaciones de las personas titulares
3. (…)
(versión
propuesta modificación Consejo de Gobierno más este párrafo)
La
comunicación a que se refiere este número deberá realizarse en el plazo de tres
meses, contados a partir de la publicación de la inscripción del Bien de
Interés Cultural en el Catálogo General, o en el plazo de tres meses desde la
entrada en vigor de esta Ley en el caso de Bienes de Interés Cultural ya
inscritos
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